杨东平：流动儿童上学难何解？
城市公立学校不可能包揽天下；可考虑建立流动儿童“义务教育券”制度。
【背景】目前，中国外出农民工总量已超过1.5亿人，有相当多的农民工是举家外出，孩子随父母进入城市生活。预期五到十年内，随着城市化、工业化的快速推进，进城农民工子女数量还将稳步增加，教育问题日渐突出。
据中国人民大学人口学系教授段成荣测算，截至2005年，全国17岁以下的流动儿童约有2533万人。这些流动儿童中，很多就出生在父母就业的城市。以北京市为例，在全市数十万流动儿童中，29.4%是“土生土长”的北京人。
据北京市教委统计，截至2005年底，北京市外来人口总量为357万人，在京需要接受义务教育的流动儿童为37.5万人。近年来，这一数字不断增长。业内人士估计，2010年北京市需要接受义务教育的流动儿童已超过50万人。
目前，对这些流动儿童的义务教育问题，中央政府的方针是“以流入地政府为主，以公办学校为主”，目前政策上已没有障碍，但实践中，各种无形的限制和收费依然存在。在很多城市打工子弟学校就读的学生，并不能享受“免费义务教育”。
同时，这些流动儿童初中毕业后，难以在流入地城市继续接受高中或中等职业教育。更值得重视的是，如北京等特大城市，有关部门甚至认为，不能向流动人口子女开放高中或中等职业教育，否则就会造成更多的农民工大量涌入。
近年来，北京市户籍的中小学生数持续减少。预计到2010年，该市初中毕业生中，农民工子女数将超过本地户籍学生数。但是，目前北京市普通高中依然未向流动人口开放，而一些在中等职业学校就读的外地学生，难以享有相关学费和生活费补贴。
北京理工大学高等教育研究所教授杨东平认为，随着中国城市化的发展，未来一二十年，农村劳动力及其子女进城将是不可阻挡的趋势，。要解决流动儿童上学难问题，不能搞权宜之计，必须破除教育权的户籍限制，全面创新教育管理体制。
据杨东平分析，在保障流动人口教育权方面，城市政府的应对模式大体有三。
一是以北京等特大城市为代表，强调要以公办学校为主，接受流动儿童入学。由于这些地方就业机会多，外来人口增加较快，地方财政和教育机构压力较大，先是无所作为，此后则是以硬性控制为主，打压打工子弟学校，造成诸多社会矛盾。
二是以省会城市为代表，虽然强调以公办学校为主，但由于流动儿童多来自本省，所涉及的流入地、流出地政府的财政责任相对容易协调。与此同时，一些农民工子弟学校也有发展的空间，受到的打压也相对小一些，社会矛盾尚不突出。
三是以珠三角地区的城市为代表，由于其流动人口往往超过本地人口，地方政府不可能动用现有公办学校资源解决流动儿童上学问题，因此就顺势采取了积极鼓励外来人口自行办学、自行解决教育问题的政策，提供包括批地、解决教师户口等优惠政策，把打工子弟学校纳入民办学校管理。因此，在深圳、东莞等地，流动儿童的教育没有成为重大的社会问题。
在杨东平看来，目前流动人口子女就学问题，最突出的矛盾是在北京等特大城市。在这些城市，出现了由公办学校包揽流动儿童的思路，这与国务院规定“以公办学校为主”并不一致。事实上，打工子弟学校，作为特定时期解决流动儿童接受义务教育的一个补充，依然有存在的合理性。
目前，从北京和各地的现实看，虽然公办学校学生数量在减少，资源已经有所富裕，但流入地政府几乎没有能力包揽所有流动儿童的教育。实证调查发现，越是在大城市，公办学校实际接收流动儿童入学的比率越低。
这是因为，公办学校的布局、公办教育资源的分布特点，是按户籍人口规划和设置的，与流动人口的居住、生活并不一致。外来人口高度聚集在城乡结合部的少数村庄，但公办教育资源多集中于城区或远郊区，难以大量吸纳流动儿童入学。
由此，杨东平认为，特大城市应该面对现实，准确理解“以公办学校为主”解决流动儿童入学问题的政策，不能靠公办学校包揽天下，同时要把打工子弟学校等纳入当地正常的教育管理，多渠道保障流动儿童的受教育权。
最后，他建议，北京等特大城市，应尽快改变以户籍人口为中心的教育管理体制，代之以常住人口为中心的管理体制，把农民工子女教育纳入当地教育发展规划，并逐步向流动儿童开放普通高中教育、中等职业教育，直至开放高等教育。
为此，可考虑通过试点，建立流动儿童“义务教育券”制度，流动儿童持流出地政府发放的“教育券”到城市学校就读，在省市之间集中兑换教育经费。而城市则应建立市、区、镇三级政府分担流动儿童教育投入的机制，为流动儿童的教育平等提供充足的资源。
活动预告